地震是个惊叹号，汶川大地震发生后，国人在思考，国家也在思考——在依法治国的今天，我们应该如何让国家的法制走在自然灾害的前面。
　　6月8日，国务院总理温家宝签署了第526号国务院令，《汶川地震灾后恢复重建条例》正式颁布实施。这是我国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例，将灾后恢复重建工作纳入了法制化轨道。而如此短时间地为一个地方制定专门的法规，在我国也是首次。
　　防灾减灾立法是一个系统工程。有专家认为，大灾之后，我国应该加快防灾减灾的立法进程。本期《看法》就请有关嘉宾来谈谈这个话题。

　　本期嘉宾：
　　省人大常委会法工委社会行政法规处干部  朱振进
　　省政府法制办立法二处处长、兼职教授  张定富
　　民进浙江省委社会法制委员会主任、兼职教授  童松青

　　话题一：防灾减灾法律体系是应对灾害的法宝
　　【主持人】如何预防自然灾害、如何减少损失，这不仅是科学技术的问题，还需要有一整套完善的规则和方案。因此有人说，完善防灾减灾的法律体系是我们应对灾害的法宝。对此，各位嘉宾是怎么看的？
　　张定富  我国是自然灾害严重的国家之一，灾害种类多、频度大、分布广泛、损失严重。自然灾害频发不仅成为制约我国经济发展的重要因素，也成为影响政治、经济和社会稳定的重要因素。因此，建立和完善防灾减灾法律体系是一项非常必要和紧急的工作。
　　建立完善的防灾减灾法律体系，不仅是对我国政府的巨大挑战，也为我国政府树立权威形象、建立良好信任关系、获得民众支持提供了机遇。政府作为社会公共产品的提供者，理应积极借鉴国外政府自然灾害应急管理的有效经验，提升其在重大自然灾害中的应急管理水平，发挥更为积极的作用。
　　朱振进  “5·12”大地震发生以来，支撑我国一系列抗震救灾行动快速有力有效展开的，除了改革开放以来所积累的经济科技实力外，更有多年积淀的法治力量。
　　据统计，目前我国有关防灾减灾方面的立法，仅中央层面就有35件法律、37件行政法规、55件部门规章，还有111件有关文件。实施时间离这次大地震最近的防灾减灾法律，就是去年11月1日开始施行的《突发事件应对法》。正是在法治框架之下，我们的抗震救灾才决策有法律依据，保障有“规矩”，从而临危不惧、反应迅速，有力、有序、有效。
　　但滞后性是法的重要特征。这次汶川8.0级地震是建国以来地震烈度最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次灾害。面对这么巨大的灾害，现有法律的滞后性也显现了出来，于是有关部门积极进行了制度弥补。比如，此次抗震救灾中的捐助规模是空前的，为了保证捐助款物能快速、有序地发放到灾民手中，震后仅半个月，中央纪委监察部就公布施行了《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》。
　　同样的，为了保证大规模震后恢复重建的顺利开展，6月8日，国务院就公布施行了《汶川地震灾后恢复重建条例》，距离地震仅27天！第一次，我们有了专门针对地震灾后恢复重建的法规；第一次，我们在这么短时间就有了新的法规，为一个地方的灾后恢复重建保驾护航。
　　应该说，此次抗震救灾除了考验各部门、全社会的经济科技硬件建设外，也同时考验着社会管理的根本枢纽——法治这一“软件”的建设。我国平时织就的防灾减灾法网，以及面对新情况、新形势及时作出的针对性立法，将法治的力量发挥到了极致。
　　童松青  随着社会、科学的发展，人类对自然灾害的认识也不断深入。其中有一点认识是基础：人类应该按照自然规律办事，破坏自然规律的做法会产生恶果。
　　如何按照自然规律办事？一方面是要认识了解自然规律，另一方面还要有强制性规则去规范我们的行为。而后者，就是法治的问题，这方面的立法主要是让人们尤其是政府在办事的时候要考虑防灾减灾。
　　我省处于东南沿海地区，七分山两分田一分水，是个台风多发、泥石流常见、洪水难免的地方。除了这些自然灾害外，蓝藻、饮用水污染、河道污染、酸雨等等环保问题，也可能演变成灾害。要解决这些问题，光靠领导批示是不够的，靠一事一管也不行，必须有相应的规范和制度建设。所以，完善防灾减灾法律体系既是应对灾害的需要，更是科学发展的需要。

　　话题二：让法制走在自然灾害的前面
　　【主持人】近年来，自然灾害频发。面对这样的现状，我们除了需要加快科学技术的发展外，完善防灾减灾法律体系的步伐也应加快。在加快立法方面，我们能有什么样的作为呢？
　　张定富  1978年以来，我国已颁布了许多有关防灾减灾的法律法规，但尚无一个综合性规范防灾减灾工作的基本大法。
　　我认为，基于我国灾害问题的复杂性、群发性，迫切需要制定全国性的灾害管理的基本法律，并完善现有的法律法规。如，制定《灾害管理基本法》，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，以及部分配套法规，加强地方减灾立法。其中，《灾害管理基本法》应是规范各级政府、组织、团体及个人在防灾减灾工作中的责任和义务的法律。
　　同时，应在国家减灾总体规划的指导下，自上而下地制定各有关部门、各级政府切实可行的减灾规划，对已有的减灾规划重新审议，补充、提高、完善；制定各级政府应对重大自然灾害的应急预案，用于指导政府、有关部门、厂矿企业及居民在重大灾害发生后作出紧急反应，协调行动，减轻灾害造成的损失。
　　童松青  防灾减灾的法律，说到底是用于处理人和自然的关系的，这也是和谐社会建设的一项内容。
　　我认为，防灾减灾立法中，以下这些内容是值得引起注意的。
　　法律应当禁止某些行为，比如砍伐山林；审慎地执行某些行为，比如河道挖砂，应该怎么挖、挖完了如何处置等；也应该明确地鼓励一些行为，比如疏浚河道、海塘建设。
　　对灾害预测管理评估建立监督体系。比如，一些重大工程项目的建设事前一定要有专家论证意见，事中要有监督纠错制度，事后要有责任追究制度。
　　对于相关行政审批过错要有责任追究制度。决策失误和审批失误，都要有人负责，要有明确的罚则，这样才能进一步规范行政审批。
　　朱振进  我国是灾害频发且灾害种类齐全的国家，建国以来特别是改革开放以后，经过各级立法部门的努力，防灾减灾方面的立法已经形成了从中央到地方各个层级比较完善的法律体系。
　　在我国统一的、分层次的立法体制中，立法权主要掌握在中央，同时省（直辖市、自治区）、较大的市和民族自治地方有一定的制定法规权。比如，去年一年浙江省人大常委会就制定了《浙江省气象条例》、《浙江省防汛防台抗旱条例》、《浙江省森林消防条例》3件防灾减灾方面的地方性法规。
　　不过，防灾减灾方面的立法虽然从形式上看已经形成了较完善的法律体系，但尚有不少需要完善之处，主要是：1、有的法规内容过于原则，可操作性不强；2、有的法规制定时间较早，已经不适应当前的需要；3、每次灾害不论是发生还是后果都具有不可预见性，现行法律往往缺乏针对性。
　　可见，要完善防灾减灾方面的立法，不但要从以制定新法为重心转向以修改现行法规为重点，更需要及时制定类似《汶川地震灾后恢复重建条例》这样的具有针对性的单行法规。

　　他山之石
　　国外防灾减灾的立法状况
　　世界上很多国家都制定了灾害管理基本法，并以此作为制定其他防灾减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。
　　美国先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。1950年制定，1966年、1969年和1970年多次修改的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。1977年，美国国会通过了《地震灾害减轻法》，该法规定建立国家地震灾害减轻计划。
　　日本中央防灾会议制定了一系列法律法规，1961年制定的《自然灾害根本对策法》，被称为未来的预防和灾害减轻法规的总“宪章”。针对可能出现的地震灾害，日本还制定了《大规模地震对策特别措施法》。
　　同时，不少国家不仅有比较完善的防灾减灾法律体系，还制订了非常具体的自然灾害应急计划，作为具体行动的指导纲领。如新西兰有《国家民防计划》，使得国家的防灾工作有计划、按步骤、有条不紊地进行。
　　□本版策划、整理  朱立宪  配图为资料图片